——《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法（草案）》亮点解读

1月17日上午，《湖南省实施<中华人民共和国土地管理法>办法（草案）》（简称《办法（草案）》）提请省十三届人大五次会议审议。

这部法规草案为何要在省人民代表大会上审议？《办法（草案）》有哪些亮点？吸纳了我省哪些土地管理工作成功经验？记者就此采访了立法工作者和有关职能部门。

亮点一：时隔21年，省人民代表大会再次审议地方性法规草案

“这是自2001年以来，湖南省人民代表大会再次审议地方性法规草案。”省人大常委会法制工作委员会主任吴秋菊告诉记者，这充分说明了这部法规的重要性。

土地是民生之本，发展之基。党的十八大以来，习近平总书记对耕地保护工作多次作出重要指示批示，强调要“像保护大熊猫一样保护耕地”。如何将这一要求落实落地？正是《办法（草案）》的立法目的之一。

近年来，省委省政府深入贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理的重要论述，坚持最严格耕地保护制度，牢牢守住耕地红线，有序推进空间规划体系建设，保障合理建设用地需求，推进土地资源节约集约利用，全面推进自然资源法治建设，土地管理工作取得明显成效。但省人大常委会在调研中也了解到，目前我省还存在耕地“非农化”“非粮化”问题、土地征收程序有待规范等困难和问题，亟需通过立法来推动解决。

制定《办法（草案）》的另一个原因是上位法发生了变化。2019年8月，全国人大常委会修改通过土地管理法，2021年4月国务院常务会议修改通过了土地管理法实施条例，对耕地保护、土地征收等方面进行了改革与完善。“我省现行法规是20多年前制定的，已经明显滞后。”吴秋菊介绍，省委高度重视，将土地管理立法确定为2021年度重点立法项目，并决定将办法草案提请本次代表大会审议。

亮点二：耕地保护是重中之重，田长制实践上升为立法

“党中央、国务院反复强调，耕地保护怎么强调都不为过。因此有必要在地方性法规中进一步明确政府落实耕地保护主体责任，以及科学规划、保护和合理开发利用土地资源等职责。”吴秋菊告诉记者。

针对我省耕地保护工作中耕地“非农化”“非粮化”、农村乱占耕地建房等突出问题，办法草案重点从三个方面加强耕地保护：一是明确政府耕地保护责任，二是明确占补平衡要求，三是全面压实耕地保护责任。

《办法（草案）》规定，各级人民政府应当建立耕地保护网格化监管机制，推行田长制，实现耕地保护责任全覆盖。县级以上人民政府应当建立耕地保护补偿制度。耕地保护补偿资金的分配应当向种植粮食的耕地倾斜。《办法（草案）》还对“占补平衡”的方式和标准进行了规定。

《办法（草案）》中提到的田长制，正是湖南近年来积极探索和推行的一项制度，目前已在6个县市区全面试点。省自然资源厅副厅长张皓告诉记者，我省将在试点的基础上，在全省推动建立耕地保护利用田长制，压实县、乡政府、村组、农户耕地保护责任，共同守住耕地红线。

亮点三：国土空间规划，全省“一张图”

《办法（草案）》规定，各级人民政府应当编制国土空间规划并向社会公布。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据，任何组织和个人不得擅自修改。

什么是国土空间规划？这个规划有何作用？张皓告诉记者，国土空间规划包括总体规划、详细规划、相关专项规划。相比土地利用总体规划，国土空间规划涉及地上地下等多个层次空间，是一部三维立体空间规划，不仅涉及耕地保护、农用地转用等用途管制，还涉及生态红线、城镇开发边界等，内容更详细更全面。

当前国家自然资源部正牵头负责建立国土空间规划体系，明确将主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间规划融合统一，实现“多规合一”。国土空间规划立法已列入十三届全国人大常委会立法规划。

“国土空间规划写入办法草案，有助于进一步推进‘多规合一’改革。”张皓介绍，我省计划于2022年上半年，在国土空间规划中基本划定落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，2022年底前完成所有省、市、县国土空间总体规划编制，2023年完成乡镇国土空间规划、村庄规划和城镇开发边界内详细规划编制，初步形成全省国土空间开发保护“一张图”。

亮点四：细化社会保障规定，为失地农民“撑腰”

土地征收之后，失地农民的合法权益如何保障，是社会关注的热点问题。

《办法（草案）》明确区分了人民政府与土地征收实施机构的职责。“这一规定，一是确保人民政府在征地实施的关键性环节承担责任；二是压实土地征收实施机构的责任，降低复议诉讼层级，便于化解矛盾纠纷。”张皓告诉记者。

农民失去土地，必须有社会保障兜底。吴秋菊介绍，在上位法基础上，《办法（草案）》对征地审批涉及的社会保障费用足额到位等问题做出明确规定，禁止以任何理由减免、缓缴被征地农民社会保障费用。未落实被征地农民社会保障费用的，不得批准征收土地。这一刚性规定，将切实为失地农民“撑腰”。

对于征地补偿标准，《办法（草案）》规定，省人民政府根据经济社会发展水平制定公布征收农用地的区片综合地价。设区的市、自治州人民政府可以根据当地实际制定具体实施细则，但不得低于省人民政府确定的补偿标准和地类系数。同时明确征收集体建设用地、地上附着物和青苗的补偿标准由市州根据省人民政府有关规定制定。

张皓介绍，从实际操作来看，各县市区经济发展不平衡，自然资源禀赋也不同，补偿标准均有较大的差别，《办法（草案）》的规定切合实际，操作性更强。

亮点五：闲置土地处置湖南经验入法

闲置土地造成资源浪费，加剧人地矛盾，是一个令管理者头疼的问题。

张皓介绍，近年来，我省在闲置土地处置方面积累了不少经验，包括构建省、市、县三级自然资源主管部门闲置土地处置月调度机制，严格净地出让，明确地方政府出让土地前必须做到拆迁到位、配套到位、规划到位。同时积极消化历史遗留非净地出让土地。2020年我省共有闲置土地21.51万亩，处置了16.72万亩，处置率为77.74%，全国排名第一。

“《办法（草案）》总结我省处置闲置土地的工作经验，增加闲置土地管理措施，明确了土地闲置费征收标准的制定主体。”吴秋菊介绍，这些规定将进一步推进闲置土地处置工作。

《办法（草案）》规定，经调查认定不属于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延等原因造成闲置，超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的动工开发日期满一年未动工开发的，依法征收土地闲置费；连续满二年未动工开发的，依法收回国有建设用地使用权。土地闲置费的征收标准由省人民政府财政主管部门会同自然资源等主管部门制定。

亮点六：立法规范农民建房

在农村盖房，可以想盖多大就盖多大吗？《办法（草案）》的答案是：否。

“每户宅基地面积标准涉及占用耕地的，最高不超过一百三十平方米；使用耕地以外其他土地的，最高不超过一百八十平方米；全部使用村内空闲地和原有宅基地的，最高不超过二百一十平方米。”这是办法草案中关于农村宅基地面积的具体规定。

吴秋菊介绍，除了规范面积，《办法（草案）》还对农民异地新建住宅也作出了规定，要求按照承诺建新拆旧。逾期不拆除的，由乡（镇）人民政府依法处理。

如何平衡耕地保护与保障农村村民建房合理需求？《办法（草案）》明确规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）国土空间规划、村庄规划，严格按照一户一宅和批准面积建设，尽量利用原有宅基地、村内空闲地和其他未利用地，少占耕地，禁止占用永久基本农田。