垃圾短信如过街老鼠，人人喊打，用户不胜其烦。监管部门虽然屡屡出手，但始终如难以治愈的牛皮癣，从未被有效根除。

　　为彻底根治垃圾短信问题，工信部近日发布《通信短信息服务管理规定（征求意见稿）》，对于违反规定的电信业务经营者和短信息服务提供者，最高可处以3万元罚款。最新的消息显示，该规定将于12月底正式出台。这个被网友称为“史上最严”的治理新规，能否清理干净垃圾短信，还百姓一个安静的手机？

　　谁在制造垃圾短信？

　　工信部此次重拳打击垃圾短信的规定，明确了未经用户许可，任何组织和个人向其发送商业性短信都属违规。同时它进一步畅通了用户维权的渠道，明确了如何举报、向谁举报及触犯规定后所受处罚。工信部电信管理局有关负责人17日向新华社记者透露，该规定待12月5日征求意见结束后将上部长办公会进行汇总和适当修改，于12月底正式出台。

　　该规定的出台，得到了广大用户的支持。近年来垃圾短信“轰炸”已给消费者造成极大困扰。“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”调查显示，今年上半年受访用户平均每周收到垃圾短信12条。8月份，腾讯手机管家用户举报垃圾短信达到5373万条。

　　记者采访发现，垃圾短信主要来自三类“黑工厂”。一是普通手机卡，就像平常用手机发送短信一样发送“点对点”垃圾短信；二是短信端口，如果发送短信的号码是以106开头，就是利用端口发送的；三是“伪基站”，当用户经过其辐射区域时，就会收到垃圾信息。

　　来源不同，整治难度也不同

　　据了解，不同来源的垃圾短信整治难度也不同。对于“点对点”垃圾短信，目前治理手段已趋成熟。2013年工信部全面推进手机实名制，实现了对个人号码发送垃圾短信的溯源和处理。“伪基站”虽是最难打击的发送方式，但由于其本身就违法，因此除了通信部门，公安部门也在打击。

　　但对于端口类垃圾短信的治理，则长期处于“拉锯”状态。2008年工信部就开展垃圾短信整治专项行动，虽然取得一些成效，但总是无法根治。如果上网搜索“短信群发”或“短信平台”等关键词，依然会发现大量靠群发短信为业的网站。　　

　　“12321网络不良与垃圾信息举报受理中心”调查显示，今年上半年，接近七成受访用户认为垃圾短信数量在减少。但在垃圾短信的庞大存量面前，这种改善离百姓的期待还有很大差距。

　　垃圾短信背后有利益链条

　　近年来垃圾短信屡经打击后有所收敛，但始终未能从根本上予以根除，其原因较为复杂。总体上看，既存在着不法分子受利益驱动不惜铤而走险的原因，也存在着管理部门缺乏协调、打击不力等原因。

　　首先，在庞大规模的垃圾短信背后，是一股“斩不断、理还乱”的利益链条。

　　在上海从事营销工作的李先生表示，和其他营销方式相比，垃圾短信虽然不招人待见，但无论传播效果还是人均成本都非常划算。就算考虑罚款因素，垃圾短信的成本仍不算高，导致很多不良企业对垃圾短信趋之若鹜。

　　据悉，目前垃圾短信的行情价是每条纯利润0.04元，发送100万条短信基本在4个小时内即可完成。也就是说，不法分子每小时即可净赚1万元。如此算来，上限为3万元的罚款可谓是“隔靴搔痒”。违规成本之低，自然不会令违法分子放弃这种黑色利润。

　　甚至是本该成为守卫短信门户的一些运营机构，也屡次出现卷入这一利益链条的行为。2009年和2012年，先后爆出运营商地方分公司涉嫌为垃圾短信发送提供便利的消息，导致工信部多次要求运营商清理排查端口类短信群发业务。

　　部门缺乏协调

　　导致打击不力

　　另一方面，各部门缺乏协调，导致打击不力，也是垃圾短信得以生存的重要原因。“政策法规层面一直没有明确的管理办法，这让打击垃圾短信行动的效果不长久。同时在治理过程中，各部门之间配合程度不够。”中国互联网协会反垃圾信息工作委员会秘书长郝智超说。

　　职能部门缺乏协调甚至是推诿，直接导致了打击垃圾短信行动的低效甚至流产。知名电信专家付亮表示，垃圾短信大部分都是商业广告，这属于工商部门的职责。当用户向工商部门投诉时，工商部门会让用户去找通信部门，但通信部门又管不住广告主。“垃圾短信治理的主要问题，在于运营商或工信部并不是执法部门，即使用户向其举报，也不会得到真正的解决。”北京邮电大学教授阚凯力说。

　　垃圾短信三大乱象

　　内容五花八门 传播泛滥成灾

　　腾讯移动安全实验室发布的《2013上半年手机安全报告》显示，腾讯手机管家2013年上半年受理用户主动举报的垃圾骚扰短信就达3.56亿条，大大超过2012年全年用户总举报数的3.06亿条，其中广告类占93.47%，违法宣传类占3.04%，诈骗类占2.02%。

　　花样不断翻新

　　拦截过滤难防

　　所谓“道高一尺，魔高一丈”，随着有关部门对垃圾短信的治理工作不断推进，垃圾短信的花样也不断翻新。比如，用同音字、繁体字和符号等规避拦截；短信群发器插入多张手机卡，每张卡一小时低频次少量群发等。由于违规发送的短信隐蔽性强，发送内容和频次多变，给技术上精确防范带来难度。

　　技术升级换代

　　治理独木难支

　　随着技术手段的升级，如今垃圾短信的发送也越来越有“技术含量”。据业内人士介绍，目前一种假“基站”技术可自由设定发送端的号码，包括10086、13800138000、银行号码等，向在以该设备为中心的3公里内推送短信，发送商业广告或诈骗信息。由于不法分子往往使用车载等流动性和隐蔽性较强的方式开展行动，给发现和查处此类不法行为带来较大难度。

　　十大垃圾短信类型

　　地产广告

　　打折促销

　　冒充身份

　　虚假中奖

　　色情服务

　　推销违禁品

　　非法博彩

　　医疗广告

　　办证发票

　　教育移民

　　（据2013年360手机卫士报告）

　　垃圾短信主要来自三类“黑工厂”

　　1 普通手机卡

　　就像平常用手机发送短信一样发送“点对点”垃圾短信。

　　2 短信端口

　　如果发送短信的号码是以106开头，就是利用端口发送的。

　　3 “伪基站”

　　当用户经过其辐射区域时，就会收到垃圾信息。

　　连线长沙

　　应对垃圾短信有招

　　投诉举报 装安全软件

　　本报讯（记者 周游）“各种各样的垃圾短信我一天能接好几条，双十一前后那几天，就有20多条。”上班族蒋航的感受相信大多数市民都曾有体会。说到垃圾短信，大概每个人的手机里都有那么几条，卖房卖车、商店打折甚至赌博、诈骗、推销假发票，让人不胜其扰。那么收到垃圾短信，市民该怎么处理呢？

　　360手机安全专家陈冲介绍，仅3季度360手机卫士就拦截各类垃圾短信103.4亿条，从用户举报的垃圾短信内容来看：广告推销类垃圾短信数量依旧最多，占比高达72.8%；其次为诈骗信息、违法信息，占比分别为14.5%和7.6%。

　　记者了解到，目前，通过安装360手机卫士、腾讯手机管家等手机安全软件可以屏蔽一部分垃圾信息。此外工信部已建立12321网络不良与垃圾信息举报受理中心网站举报垃圾短信、垃圾邮件、不良APP和网站、骚扰电话等各类网络不良与垃圾信息。

　　长沙移动客户服务中心工作人员介绍，中国移动为治理垃圾短信专门开辟了免费举报平台，用户在接收垃圾短信后，可将垃圾短信内容及号码发送至10086999，经核实内容确为垃圾短信并查询发送记录后将及时处理。“此外中国移动还建立了监控平台主动监控垃圾短信，一旦发现有敏感字眼，涉及商业广告、反动信息或涉黄涉黑的短信都将第一时间拦截。”

　　他山之石

　　美国如何治理垃圾短信处罚重

　　“棒！约翰（Papa　Johns）”是在美国比较受欢迎的比萨饼店，但在2012年，它却被一群愤怒的消费者告上法庭。一些顾客抱怨说，在订购“棒！约翰”的比萨饼后，手机响个不停，推销“棒！约翰”特价比萨饼的短信一个接一个，有时会在半夜收到十多条垃圾短信。这些顾客要求2.5亿美元的赔偿金，平均每条短信500美元。2013年5月，“棒！约翰”同意赔偿1650万美元的和解方案以了结官司。

　　在美国，像“棒！约翰”这样因垃圾短信而付出巨大代价的公司还有很多。比如，美国户外品牌Timberland在2008年也因为广告短信被消费者告上法庭，最终拿出700万美元与原告和解，平均每个接收短信的人能拿到150美元。

　　立法早

　　美国很早就认识到垃圾短信的危害，并制定了两部处理垃圾短信的法律，它们分别是1991年的《电话消费者保护法（TCPA）》和2003年的《控制非自愿色情和推销侵扰法（CAN－SPAM）》。这两部法律禁止向消费者发送有关商业产品、服务和广告推广的垃圾短信，除非用户已经同意接收这些信息，或这些信息被用于紧急目的。

　　美国政府津津乐道的一项反垃圾短信服务，是根据《电话消费者保护法》于2003年开通的全国性“谢绝来电（Do－Not－Call）”服务。在美国，座机与手机都可以在美国联邦贸易委员会的“谢绝来电”网站上免费登记注册。在被列入“谢绝来电”名单后，如果还有人给你的手机发送未事前同意的推广信息，就会被视为违法行为，可以向美国联邦贸易委员会申诉。

　　专家声音

　　堵上垃圾“大门”，新规仍需加力

　　业内人士认为，这次将出台的严格新规对打击垃圾短信有积极作用。“有了明确的规定，对不法分子就是震慑。”中国互联网协会反垃圾信息工作委员会秘书长郝智超说。不过他表示，打击垃圾短信仅依靠一份文件并不能彻底解决问题，根治垃圾短信仍将是持久战。

　　此次规定中最引人关注的是对发送垃圾短信者最高3万元的处罚。知名互联网与通信律师赵占领认为，这一处罚并不算重，但相比处罚额度，更重要的是能否照章执行。如果执行上虎头蛇尾，将损害法律法规的严肃性。

　　实际上，这种担心并非多余。知名电信专家付亮表示，工信部并没有深度的处罚权，它的机构设置只到省一级的通信管理局。所以在县或者地级市一级，电信部门就根本处罚不了。有鉴于此，这一“最严”的措施最终实施的结果，尚有待观察。

　　他同时表示，规定的细则应更细化，具有可行性。比如，规定里的举报方式需要改进。用户只能向一个部门举报，而且举报后要等上15天才有反馈，这很容易让用户失去举报的兴趣和热情。

　　同时专家指出，光惩罚那些发短信的人无法从根本上解决问题，垃圾短信治理必须“齐头并举”。例如，打击“伪基站”需要通信、公安等部门的长期联动。

　　本版文字除署名外均据新华社