《湖南省长株潭城市群生态绿心保护条例》首次以立法的形式，将长株潭绿心置于法律保护之下。康军 摄

　　长沙县法院公开审理首例环境污染入刑案。(资料照片)

　　汨罗市环保执法人员正在拆除非法土窑生产设施设备。(资料照片)

　　孩子们在蓝天白云下享受快乐童年。 何建军 摄

　　常诸谈

　　2009年英国著名社会学家、政治学家吉登斯在其《气候变化的政治》一书中提出：全球变暖带来的危险，尽管看起来很可怕，但在日复一日的生活中它们不是有形的、可见的，因此，许多人会袖手旁观，不会对它们有任何实际的举动。长株潭试验区获批7年多来，以健全法治为重点推进两型监管机制创新，着力破解人人都说节约资源、保护环境重要，一旦触及自身利益就不干了的“吉登斯悖论”，形成了各级各部门、社会各界齐抓共管的强大合力。

　　“一决定、四条例”——创新法治体系

　　习近平总书记深刻指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。长株潭作为全国首个两型社会建设综合配套改革试验区，在落实“两个最严”方面进行了先行探索。

　　加强地方立法，围绕两型社会和生态文明建设领域，根据先行先试的原则，积极创制地方性法规。从省人大常委会通过《关于保障和促进长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区工作的决定》，确保两型改革试验有法可依；到《湖南省长株潭城市群区域规划条例》，完善城市群发展顶层设计；再到长株潭生态绿心地区保护条例、湘江保护条例、韶山风景名胜区条例，开创全国立法保护一片林、一条河、一座山的先河，以“一决定、四条例”为主要内容的法规体系和涵盖建筑节能、矿产资源保护、土地资源保护、湘江综合治理等系列政策文件相继实施，有力保障了两型社会建设综合配套改革顺利推进。

　　“法治湖南”建设，创造了全国多个第一：第一部系统规范行政程序的省级政府规章——《湖南省行政程序规定》、第一部系统规范行政裁量权的省级政府规章——《湖南省规范行政裁量权办法》、第一部关于服务政府建设的省级政府规章——《湖南省政府服务规定》……不仅被誉为政府依法行政的“湖南样本”，也为推进两型社会建设在行政决策、行政执法、行政监督等方面明确了基本准则，营造了公开、公平、公正、可预期的法治环境。

　　加大执法力度，对各类环境违法行为“零容忍”。推进资源环境行政执法体制改革，探索在资源环境领域开展相对集中行政处罚权、相对集中行政许可权等工作。建立区域环境监管执法联动机制，推进执法手段和机制创新，探索环境监督计划执法。去年，全省立案查处环境污染案件1236起，其中移送公安机关32起。今年新环保法实施以来，全省对环境污染企业依法施以“重拳”：实施查封扣押案件17起，移送行政拘留11起，移送环境污染犯罪8起。

　　织密执法网络——完善监督体系

　　资源环境问题表面看是保护与发展的矛盾，实质是局部与全面、政绩与民生、大资本与政府监管部门的博弈，必须加强监督，防止“有钱任性”、“有权任性”。

　　健全监测网络，在资源环境领域装上“千里眼”、“顺风耳”。搭建全国首个省级综合性节能减排监管平台，对全省重点企业节能减排进行全天候实时监测。在全国率先推行集办公自动化、业务管理一体化、环境监管可视化、环境信息采集和管理数字化、环境决策科学化的“数字环保”系统，实施县级以上行政区和重点环境功能区环境监测能力达标“三年行动计划”。PM2.5监测从长株潭三市扩大到六市；全省纳入污染自动监测考核的国控企业335家，监督性监测开展率达到100%。利用卫星遥感等技术，对长株潭生态绿心地区生态状况、违规建设、跟踪查处等实行监测，构筑了一张生态绿心“保护网”。

　　强化法律监督，建立人大监督、政协监督、司法监督相结合的监督体系。省人大常委会先后组织开展“一条例一决定”专项执法检查和绿心地区保护条例执法调研，围绕长株潭地区大气污染防治、湘江综合治理等环保重点工作开展监督。省政协通过重点调研、专项视察、提案督办等形式，加强民主监督。开展两型审计试点，将资源开发、环境保护列入党政领导干部和国有企业领导人员任期经济责任审计重点内容，开展湘江流域重金属污染治理项目专项审计。

　　有序扩大社会公众参与，落实公众知情权、参与权、监督权。引导环境保护公益组织健康发展，搭建社会公众参与环境保护平台，全省环保公益组织超过100家。招募保护湘江“绿色卫士”志愿者，在湘江流域内饮用水源、干支流以及流域内重点企业设立“守望点”。健全环境状况通报和环境污染举报、环保义务监督员和“12369”环保热线等制度。2014年，根据环保志愿者举报线索，依法关闭湘江流域违法排污企业59家。

　　完善社会公众激励约束，推动人人参与两型、践行两型。加强对绿色能源和高效节能产品的补贴力度，实施阶梯水电气价格等资源能源消耗约束制度，推进绿色出行、绿色建筑等改革，引导公众自觉节约资源、保护环境。深入开展两型示范创建，促进生产方式、生活方式绿色化。坚持两型教育从娃娃抓起，全省470多万小学生踊跃参与“争当两型小先锋”，1000多万青少年积极参加“跟随大雁去迁徒”、“地球熄灯一小时”等主题活动，从上到下营造了浓厚氛围。

　　不简单以GDP增长论英雄——改革考评体系

　　干部政绩考核犹如“指标棒”。习近平总书记指出：“最重要的是完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展考核评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束”。

　　先行“试水”绿色GDP评价。从资源节约、环境友好和经济社会发展三个方面，设置单位GDP用地和能耗、国土开发强度、生态用地比重、高新技术产业增加值占GDP比重、空气质量良好天数达标率、清洁能源使用率以及二氧化硫、化学需氧量和氮氧化物排放等39个二级指标，定量分析评判经济增长质量和效益，坚决不要污染的、黑色的、带血的GDP。在湘潭韶山市开展绿色GDP评价改革试点。结合全省全面建成小康社会，实行分类指导、差别化考核，对限制开发区、禁止开发区和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消人均GDP考核，增加资源环境方面指标的考核权重。

　　推进政府绩效考核指标“绿色化”。将两型社会改革建设情况纳入省、市年度绩效考评，形成了各市州、省直有关部门、市州两型工作机构以及重点工作、重点项目建设政府绩效考评体系。长株潭试验区两型社会建设指标分值占到市州“重点工程与重点工作”指标总分80分中的50%。长沙、株洲、湘潭、益阳等市将两型社会建设列入党政干部绩效专项考核，作为领导班子、领导干部综合考核评价的重要内容和干部选拔任用、管理监督的重要依据。

　　探索两型建设综合评价和发布机制。建立和完善长株潭试验区两型社会建设综合评价指标体系，采用多指标综合评价法和指标权重“德尔菲法”，通过纵向对比总指数反映同一地区不同时期两型社会建设进程、横向对比总指数反映不同地区同一时期两型社会建设的区域差异，全面、准确、宏观地反映湖南两型社会建设情况，在全国率先发布两型社会建设年度综合“成绩单”。

　　政绩评价导向调整，发展理念为之一变。“既要金山银山，也要绿水青山”、“绿水青山就是金山银山”、“若舍绿水青山，宁弃金山银山”、“企业不消灭污染，污染就要消灭企业”、“宁要两型，不要三高”正日益成为新的价值取向和发展导向。

　　让“高压线”真带电——健全责任体系

　　“各自责则天清地宁”。两型社会建设的过程，从一定意义上说，也是责任社会建设的过程。

　　厘清权责边界，明确政府、企业、公众三位一体的环保责任清单。突出“关键少数”，建立两型社会改革试验区重点工作部门责任分工制度，将重点工作和责任分工明确到各级政府和省直部门，纳入年度绩效考核。在全国率先出台《湖南省环境保护工作责任规定（试行）》，明确各级政府、企事业单位和其他生产经营者、公民的环境保护工作职责。同时，明确了发改、工业信息化、国土、住建、农业、林业、水利、交通、公安、监察等34个部门环境保护责任，成为全国首份较为详细的生态环境保护“责任清单”。

　　完善“谁保护谁受益、谁损害谁赔偿”的奖惩机制。加大对重点生态功能区生态补偿力度，健全财政转移支付激励机制,省级公益林补偿从2008年的5元/亩起步，提高到2014年的17元/亩;对全省54个国家重点生态功能区实施财政转移支付。探索流域生态补偿机制，实行上游超标排放或环境责任事故对下游赔偿、下游对上游水质优于目标值补偿。出台湘江流域生态补偿（水质水量奖罚）暂行办法，对湘江流域跨市、县断面进行水质、水量目标考核奖罚。

　　严格问责，节约资源、保护环境成为“硬约束”。推行新上项目严格环评，约束性指标严格考评，实行资源环境准入“一票否决”。率先对湘江流域各级政府“一把手”实行生态环境损害责任终身追究制。在全国率先出台《湖南省重大环境问题（事件）责任追究办法（试行）》，明确对区域环境质量持续恶化、发生重大及以上环境污染事件等6种追责情形。“环境事件官员免职”、“环境犯罪入刑”等过去听起来陌生的字眼不时见诸报端，通电的“高压线”震慑了生态环境违法行为。

　　（执笔 徐曙）

　　【小贴士】

　　“一决定、四条例”

　　2008年7月，省第十一届人大常会第三次会议通过《关于保障和促进长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区工作的决定》；2009年9月，第十次会议通过《长株潭城市群区域规划条例》；2012年9月，第三十一次会议通过《湘江保护条例》、《韶山风景名胜区条例》；2012年11月，第三十二次会议通过《长株潭城市群生态绿心地区保护条例》。

　　湖南省“数字环保”系统

　　主要包括“三体系、五平台、九系统”：“三体系”是指环境信息标准规范、安全保障、运行维护体系；“五平台”是指硬件设施支撑、软件系统支撑、信息共享应用、核心业务应用和服务与决策应用平台；“九系统”是指环境在线监控、环境监测预警与应急指挥等。

　　绿色GDP评价

　　绿色GDP是指在通常的GDP指标中，扣除自然资产损失，即扣除生态成本之后形成的真实的国民财富。以绿色GDP为核心的政绩评价体系，和以往的GDP的评价体系不同，绿色GDP评价指标体系新增了资源消耗和环境生态两个方面。

　　两型社会建设年度综合“成绩单”

　　两型社会建设综合评价指标体系由省两型管委会、省统计局与省直相关部门共同制定，该指标体系包含资源节约、环境友好、经济社会3大领域，共39个具体指标，全面、准确、宏观地反映湖南两型社会建设情况。

　　湖南省环境保护工作责任规定及湖南省重大环境问题（事件）

　　责任追究办法

　　我省针对环境保护管理职能分散、责任落实不到位等问题，从环境保护责任体系建设着手。2015年1月和3月，先后出台《湖南省环境保护工作责任规定（试行）》和《湖南省重大环境问题（事件）责任追究办法（试行）》。《规定》明确规定了各级政府、企事业单位、社会团体和公民履行环境保护的职责，建立责任体系及问责制度；《办法》确立了有权必有责、用权受监督，尽职免职、失职追责的原则，规定了环境追责的6种情形。

　　(徐曙收集整理)