沈言

　　打好防范化解重大风险、精准脱贫和污染防治攻坚战，是党中央去年经济工作会议提出的工作重点，而防范政府债务风险则是防范重大金融风险的题中之义。近年来，习近平总书记对此作出了一系列重要指示，明确指出“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身追责，倒查责任。”（摘自《习近平谈治国理政》第二卷第280页）我们要把思想统一到党中央决策上来，真正把防风险作为三大攻坚战的首要之战。下面，结合湖南实际，谈几点粗浅看法。

　　一、政府债务有多少

　　这恐怕是各级地方政府看似说得清、实则难以说清的一个问题。据省内有关部门统计，全省政府债务总数9000多亿元，占GDP比例约30%，低于国际平均警戒线（占GDP60%），似乎还没有到需要作为风险来重视的程度。笔者曾参加几次政府债务的核查，对此有多个口径，起初是把政府债务分成三类，即政府直接债务、政府具有担保责任的债务、政府具有一定偿还责任的债务。此后有关部门又将政府债务分为“系统内债务”（政府直接举债）和“系统外债务”（各类政府平台公司举借的债务）、“显性债务”和“隐性债务”。最近，又分为系统内债务、系统外债务和政府具有中长期支出责任的债务（如PPP项目、政府购买服务项目、政府融资租赁项目等）。如果按政府直接举借的债务，即系统内债务，则前面所说的9000多亿元可以说基本准确，但如果将其他政府性债务（主要是政府性平台公司用于基础设施、公用市政建设和民生类债务）统统包括进来，则超过系统内债务的2至3倍。如果从风险上看，政府债务总数已接近GDP的80%-100%。当然，沿海地区与内陆地区、经济发达市县与不发达市县自然不会一样。

　　二、怎么考核与评价债务

　　落实习近平总书记提出的“终身问责，倒查责任”，就必然要有一个追责依据。但目前为止，省内还没有因债务高而追究党政负责人的先例。这其中，除各级领导干部的认识不够统一以外，也与我们对债务率的概念还模糊不清有关。据了解，当前作为政府有关部门提出的比较权威的提法至少有三种：一是负债率，即债务总额与国内生产总值之比；二是债务率，即政府债务与各级政府可用财力之比，这是一个相对复杂的数据，政府可用财力包括政府税收收入、非税收入和上级对该地的“一般性转移支付”相加，然后扣除政府用于人员工资、教育开支等刚性支出；三是偿债率，是指政府每年收入中扣除各项必要支出后可用于偿还债务的资金与政府债务之比。这三个数据，一个比一个复杂，所以不管用哪一个概念都难以精准，因为难以精准也就难以考核，更难以追责。

　　三、政府债务主要用在哪里

　　上世纪九十年代以前，地方政府原则上是不能举债的，尤其是省以下各级政府。但当时在政府预算时，可列入一定的赤字（即支出可略大于收入）。1995年《预算法》实施后，除中央之外，各级地方政府都不能有预算赤字。如果按当时财政收入来讲，多数地方政府收入只能用于“吃饭”，而要进行大型基础设施建设、市政公用设施建设，则主要靠争取上级政府拨款，于是争项目、争拨款成为地方政府的“要务”和“政绩”。不知在什么时候，政府可以举债了，或者政府可以成立公司、以少量的注册资本融到银行的大量借款，于是一哄而起、愈演愈烈，许多脍炙人口的口号也由此而生，如“小路小富、大路大富、高速公路快富”，如“善用祖宗的钱（土地）、巧用当代人的钱（发行股票）、敢用子孙的钱（银行借款）”，如此种种，不一而足。谁敢放开胆子借钱、并能借到钱，谁就是思想解放、有本事，谁不敢借钱就是保守落后。这一思想转变，只是经历了二三年，而这一路径则已经走了二三十年。不可否认，当年这的确是一个突破，充分调动了地方各级政府的积极性，伴随中央事权的下放，地方干成了许多过去想也不敢想的大事。如果没有这个突破，中国基础设施的大发展、城市面貌的大变化，乃至人民群众生活水平的大提高不可想象。如果否认这一点，那也不实事求是。但凡事都有个度，过度了，矛盾的性质就会发生变化，这是辩证法的基本观点。虽然我们现在已经不是当年陈云同志强调的“一要吃饭、二要建设”那个时期，但从政府支出的排序上来讲，还是这个道理。前面我们讲了政府举债的积极作用，但也不可否认它的消极作用。首先，它往往不受预算约束；其次，它也容易冲撞“底线”（财政可承受能力）；其三，它是各类“政绩工程、面子工程、形象工程”的物质基础。笔者更担心的是，我们的一些干部就此养成了“大手大脚”“奢侈浪费”、不讲科学、不惜民力的坏作风。

　　四、当前政府债务居高不下的原因

　　把政府债务控制在适度规模之内，这是多年来中央反复强调的要求，为此国务院组织过多次全国性的清理和审计，但为什么这些年来越“清”越多、越“压”越高。原因比较复杂，但至少有几个问题需要指出来。

　　一是政绩观问题。习近平总书记反复强调的经济发展进入新常态、新发展理念、坚持以人民为中心的发展思想、摒弃靠铺摊子抓投资唯GDP的老路子、坚持以质量和效益为中心、依靠创新驱动、实现高质量发展，等等，这在一些干部的头脑中并没有牢固地树立起来，不少人还是满足于喊口号、搞形式，从传统的路径依赖、惯性思维、老路子老办法中走不出来。

　　二是指挥棒不灵。我们可以看看多数地方的绩效考核，基本还是重显绩、轻潜绩。所有考核中，干部考核是核心中的核心。人们看到的是一些“大干快上”“贪大求洋”的人上得快，埋头苦干、默默无闻的人有时反而上得慢。怎样真正把“功成不必在我、功成必定有我”的境界变成一个可以衡量的要求，还需要我们去探索、去实践。

　　三是各种“利益”的绑架。政府债务要投入基础设施和城市建设，所以不少从事建筑、设计、施工总承包、房地产开发的企业对此趋之若鹜，通过各种“影响”推动政府高强度、高规格、高负债建设，有的项目往往成倍超概算、超预算；各类银行、基金受盈利、风险控制等指标驱动，也愿意将钱借给政府或以政府投资为主的项目公司，以图稳定的收益。再有一些行政事业单位以内部高息集资等形式，推动负债搞建设，以谋取小团体“福利”和个人利益。

　　四是政府化债举措被“异化”。为了减轻地方政府债务，2015年国家以“置换债”的形式发行15万亿债券，这本是一件好事，减少地方政府债务利息1.2万亿元（摘自2018年政府工作报告）。但是，由于没有更严格的对政府举债的限制措施，一些地方政府因利息负担降低而引发了新的举债动机。一些银行以借新债、补旧债的方式，把因发行“置换债”的利息损失又拿了回去。政府大力推行的PPP和政府购买服务，初衷是为了引导各类社会资本进入有投资收益的基础设施和垃圾焚烧处理、污水处理等公用设施领域。然而就像国际上一些惯例到了中国“水土不服”一样，由于一些地方各种规范限制条件没跟上，引发了各级更加强烈的投资冲动。据对一些政府PPP项目的分析，绝大多数是没有现金流和稳定投资回报的项目，合作方也多为政府、银行和大型国企。一些地方的学校、医院、办公楼、地下管网、非收费公路都成了融资租赁的“标的物”。

　　五是约束机制缺失。对各种违规举债、变相举债，政府约束机制严重缺失，甚至一些地方的人大向金融部门出具担保函，政府放宽了对各级地方投资项目审批限制，使一些超越自身能力和超越发展阶段的项目获得了各种许可，拿到了“路条”。文件规定中的检查、审计、追责没有真正落到实处，甚至成了一纸空文。

　　五、控制地方政府债务的几点建议

　　1.深学笃用习近平新时代中国特色社会主义经济思想。特别是对习近平总书记在城市工作会议、金融工作会议、农村工作会议和历次经济工作会议上的重要讲话精神，各级领导干部必须原原本本学、对照问题学，切实转变发展理念，增强风险意识，遵循经济规律，树牢“功成不必在我”的正确政绩观。

　　2.摸清底数、设置底线。通过严格的检查、审计、督查，彻底摸清政府债务的底数，各级党委和政府要负起主要责任，各级国有银行要增强大局意识，积极主动配合。对政府类平台公司要加强清理，严格控制增量、减少存量。对各类土地要严格用途管理。什么是“超越自身能力”和“超越发展阶段”，要尽可能明确界限和底线，对债务率的规定和考核要化繁为简、清晰明了。

　　3.对政府性大型公益性投资要设置负面清单管理。列入清单的要上收权限、从严审批，以体现简政放权、放管结合。

　　4.启动追责机制。习近平总书记多次讲过，对债务问题，我们不能“击鼓传花”“新官不理旧账”。要启动倒查机制和追责机制，对一些不顾需要和可能，严重脱离实际且可能对今后发展造成重大影响的要终身问责。对此，我们要从法律、制度、考核、奖惩上予以具体明确，坚决克服一方面债务缠身、一方面却“风光得意”，让债务重的地方过上“紧日子”，增强危机感。

　　5.要开“前门”、堵“旁门”。中央政府和省级政府要适当扩大政府专项债的发行数额，并明确适用范围和审批权限。要把债务额度与地方收入挂钩，与中央转移支付挂钩。要进一步明确地方事权与财权，增强地方政府“当家理财”的自觉性和责任感。各级政府应当将政府债务纳入预算。各级人大要切实加强对预算的监督。在处置政府债务风险中要分清轻重缓急，慎用“急刹车”，防止“硬着陆”。