【改革主题】

为解决乡村文旅产业项目分散、占地大、容积率低、用地成本高等严重制约旅游产业发展难题，2021年10月，张家界成为全省文旅项目“点状用地”改革试点，创新规划“留白”弹性机制，采取“定量不定点”管控，设置试点项目准入“门槛”，推行“一站式”审批，按照“建多少、批多少、供多少”的原则进行点状报批，切实减少旅游企业用地成本，缓解旅游用地压力，进一步激发旅游市场主体活力，赋能旅游提速发展。

【改革故事】

清晨，打开窗帘，可赏云海景观；中午，漫步森林，尽得自然之乐趣；傍晚，清茶一杯，坐享西山日落；夜晚，虫吟耳际，细寻北斗七星……暑期，桑植县西界村的森林旅游康养基地项目，迎来一批批避暑游客。

西界森林旅游康养基地项目，是张家界旅游由观光型向康养度假复合型转变的重要项目之一。

“‘点状用地’解决了用地难题，为后续发展蓄足了动力。”8月12日，项目负责人张云峰告诉记者，未来项目将涵盖民宿、康养、运动、文化、生态、农业、观光等众多内容，打造成张家界旅游康养产业的重要一环。

曾经，乡村文旅产业项目分散、用地成本高等原因，严重制约了旅游产业发展。如今，张家界“点状用地”改革打破原有片状供地模式，点对点解决项目建设用地难题，文旅产业迎来发展新契机。

建多少、转多少、供多少，破解文旅项目用地难题

旅游资源，是文旅产业发展的基础。土地，则是资源的承载体。

随着张家界旅游向康养转型，该市涌现出不少新产业、新业态，成为旅游发展的新增长极。

4年前，王祥来一行到桑植县走马坪白族乡考察，被这里的山水资源和人文风情深深吸引。通过和乡政府、村里洽谈，得到大力支持，很快就敲定了开发阿巴砦项目的意向协议。

然而，王祥来成功取得景区开发资质后，遇到了一个大难题：项目涉及了600亩集体山林和土地，要全部作为建设用地买下来，既无必要，也会给企业带来极大的资金压力。因此，囿于占地较大、用地较多、容积率低，政府供地紧张，以及农转用、占补平衡指标等问题，这个项目迟迟未能顺利开展。

“出于环境和景观营造考虑，旅游项目主体多保留原始生态景观，项目实际建筑用地仅占用很小一部分。”摊开多个“点状用地”项目图，张家界市自然资源和规划局二级调研员曹永国告诉记者，原始生态景观又是整个项目品质升级、持续运营不可或缺的组成部分。

乡村文旅的建设项目，大部分面积较小且布局分散，传统的成片用地供给方式与精准开发设计已不相适应。在此背景下，张家界文旅项目“点状用地”模式应运而生。

“点状用地”即将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分可只征不转，按租赁、划拨、流转等方式向项目业主提供用地。“就是在一大片土地上，用多少土地指标，算多少容积率，通过散点或者带状供给建筑用地，而其他周边土地可以通过租赁的方式获得。”曹永国说。

2022年3月，张家界市出台办法，从文旅项目用地范围、准入条件、建设方式、规划保障、用地计划、用地审批、供地方式、登记发证等方面予以明确，要求项目流转500亩土地以上，在不超过7%的建设用地面积的前提下，以“建多少、转多少、供多少”的原则进行点状报批和供应土地。

两个月之后，作为全省首个“点状用地”试点项目，阿巴砦项目正式启动建设。

最大27亩，最小0.25亩，点状用地“四两拨千斤”

8月10日，记者来到阿巴砦红色文化旅游项目现场，只见挖掘机长臂挥舞，工程车来回穿梭，施工人员快马加鞭赶进度，力争让项目在今年9月举办的张家界第二届旅游发展大会期间“首秀”。

王祥来告诉记者，该项目占地总面积523亩，仅游客服务中心、红色教育基地、主题民宿及餐饮体验等硬件设施涉建设用地，随着7个点状地块共计29亩项目建设规模和用地指标的安排落实，项目难题顺利被破解。

与阿巴砦项目一样，西界森林旅游康养基地在第一期工程完成后，也一度因为土地问题，导致后续工程迟迟没有进展。

“我们的民宿和研学项目，吸引了不少游客前来，但配套设施因为政策原因，无法建设。”桑植西界森林旅游康养基地项目负责人张云峰说，在资规部门的指导下，他们把目光投向了“点状用地”模式。

“‘点状用地’的政策核心就是解决文旅项目落地难、用地成本高等问题。”桑植县自然资源局相关负责人表示，西界森林旅游康养基地项目土地流转面积1455亩，其中项目实际建设用地面积58亩，由9个点状地块组成，以58亩“点状”用地撬动该项目1455亩用地，实现精准用地，节约了用地指标，提升土地利用效率，降低项目用地成本。

点状用地的“点”，大小如何？

“最大地块为27亩，最小的仅0.25亩。”张家界市委改革办专职副主任张湘辉说，各项目独立地块在5至13个之间不等，“目前全市文旅项目以点状用地模式，共流转集体土地4828亩，其中，建设用地为228亩，占比4.7%。”

项目“多点开花”，企业、村集体、农户共赢

点状用地，带来了什么？

“从项目企划至完成供地，历时仅6个月。”王祥来说，用地难题解决后，阿巴砦红色文化旅游项目2年来累计投资2亿元，目前已基本完成高端民宿、休闲度假、文化体验等业态建设。

项目建成后，将加快张家界西线黄金旅游精品线路的崛起，成为张家界旅游发展又一新的增长板块。

在张家界，“点状用地”项目多处“开花”，各项目以租赁流转土地、给予村集体经济分红、提供就业岗位等方式，实现企业、村集体、农户共赢——

西界森林旅游康养基地建设项目，利用高山台地资源，结合负氧离子含量高的森林资源，以森林康养为主线，发展多种娱乐项目，预计建成后年接待游客约4万人次，年营收可达1.5亿元；

桑植民歌寨生态旅游项目，依托田园风光，以传承桑植的民歌文化为宗旨，结合周边的红色文化，打造山水田园特色乡村休闲体验示范区，项目建成后每年可接待游客约15万人次，可提供200个工作岗位，以及500个临时就业机会；

慈利九歌山鬼文化旅游景区，是张家界市首个行浸式夜游文旅景区，将采用景区门票分成模式，每年向村集体经济组织提供20万元以上的分红收入，运营期间每年固定投入2000万元资金，用于改善周边生产生活及生态环境；

永定区云漫千山谷旅游度假区项目，利用峡谷区域的溪流与稻田，打造集文化观光、餐饮美食、民俗展示、农耕体验、儿童乐园、户外徒步、田园采摘、康体养生于一体的旅游综合体验园，全面带动周边农村乡村振兴产业发展……

通过先行先试，张家界已掀起文旅项目的建设热潮。

据统计，自探索开展文旅项目建设用地“点状用地”以来，张家界市已收集16个“点状用地”文旅项目，其中6个已进入实施阶段。这些项目的建成，将大大丰富张家界旅游供应链，为加快建设世界一流旅游目的地注入新动能。

【改革评说】

　　“点状用地”打开乡村文旅发展新空间

　　吉首大学旅游学院副教授、博士蔡建刚

土地供应是乡村文旅产业发展的基础前提，也是乡村振兴战略顺利实施的核心要素。

张家界围绕文旅产业发展的根本性问题，破除体制机制障碍，将“点状用地”用于乡村文旅项目建设，注重底线意识、注重规章制度、注重改革实效，为突破用地瓶颈提供了经验示范。

“点状用地”减轻投资方资金压力、强化生态环境保护、改善利益相关者关系，这对于湖南旅游龙头张家界来说，意义尤其重大。张家界在经济、社会、生态等方面取得的效益足以证明，“点状用地”的科学性、可行性和经济性。

作为新型的土地供应方式，“点状用地”契合乡村土地权属集体性、类型多样性、利用复合性、建设用地分散性等突出特点，符合新时期土地利用活动的发展规律和土地要素市场化改革的方向，对实现土地资源优化配置具有重大意义。期待支撑“点状用地”的法律法规、标准规范、制度规划等更加健全，期待诸如“点状用地”等改革实践更多涌现，从而进一步推动张家界文旅产业大发展。