4月23日，长沙市政府法制办举办的《行政诉讼法》研讨班开课，200余名来自各区县、各市直机关的领导干部参加。图/潇湘晨报记者 陈韵骄

　　潇湘晨报记者 赵颖慧 报道

　　5月1日，新《行政诉讼法》将正式实施。

　　4月23日上午，通程麓山大酒店，由长沙市政府法制办举办的《行政诉讼法》研讨班开课了，200余名来自各区县、各市直机关的领导干部，跟着最高院法官学习如何合法行政，避免当被告或败诉。

　　23日站在讲台上的，是前一天刚到长沙的最高人民法院一级高级法官、长期担任最高院行政审判庭审判长的蔡小雪，他讲课的题目是《合法行政行为的要件》。

　　一口京腔的蔡小雪，善用举例来解释艰涩难懂的法律概念，一堂课下来，天南地北的案例信手拈来。

　　案例1

　　用“假氧”被工商部门罚5万元医院告工商部门无权罚款

　　讲到部门管辖权问题时，蔡小雪举了湖南省涟源市的一个例子。

　　他说，当地一家医院，曾用工业用氧代替医药用氧，被工商部门罚款5万元。医院不服起诉工商部门，认为工商部门无权罚款。

　　对此，他分析称，尽管药品质量的确属于产品质量的大范畴，但是全国人大特别规定，所有药品，都由药品监督部门行使监督权。

　　与此同时，非药品当作药品来实施，属于销售假药的行为。医药用氧已收入《中华人民共和国药典》，属于药的范畴，工业用氧代替医药用氧，就是销售假药的行为。“因此，应当由药品监督部门来行使管理权，而不是工商部门。”

　　案例2

　　职权划分清楚后又“反悔”技术监督局罚款被撤销

　　蔡小雪还举了一个武汉的例子。

　　《产品质量法》规定，生产领域的产品质量问题由技术监督部门监管，流通领域的质量问题由工商部门监管。那在施工场地，产品的安全和质量，由谁来监管?

　　《建筑法》规定，建筑的安全生产由建设部门负责。但对于重型机械许可问题、安全隐患问题，由哪个部门来监管，没有明确规定。

　　蔡小雪说，这种情况下，上述三部门曾共同发文，对职权做了一个划分，生产领域由技术监督部门监管，进入流通领域由工商部门监管，进入施工领域由建设部门来监管。

　　但一年以后，技术监督局又单独发文称，所有建筑工地的机械设备由它来监管，不办它的许可证就给建设单位罚款。

　　“在武汉，两家建设企业，因为没到技术监督局办证被罚款5万元，建设单位不服，向法院起诉。”

　　这种情况该如何处理?蔡小雪说，三个部门在职权划分不清楚时，共同制定规章或者规范性文件，一般承认它的法律效力，应该作为行政机关职权的确定标准，任何行政机关单方面改变职权管辖的情况，我们不承认。因此，“湖北高院撤销了技术监督局因为没办建设许可证的5万元罚款。”

　　[课堂]

　　下课后副县长追上讲台要电话

　　3个小时转眼逝去，蔡小雪老师宣布下课，还未来得及起身，就被十多个学员包围。穿着白色夹克的宁乡县副县长兼公安局局长漆曙光跑到讲台上，向蔡小雪老师请教，并追问电话号码，“蔡老师，我记住您的电话号码，我有很多问题想向您请教，帮我分析一下。”蔡小雪爽快地报出电话号码。

　　整整一天的课程，漆曙光一直端坐在最前排，一刻都未曾离开，认真听完每一分钟。当记者提出想采访他时，他婉拒说，“谢谢!”只留下一句话，“听完这些课程非常有收获，这是肯定的。”

　　[专家说法]

　　不折腾老百姓：一次性告知诉状如何补正

　　起诉期限延长到6个月　

　　据蔡小雪介绍，新法强调保护“诉权”，一个重大变化是延长起诉期限至6个月，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内，均可以提出行政诉讼。

　　他举例说，如一位老人去世，大儿子向房屋登记机关申请，将老人的房子登记在自己名下。然而，远在外地的二儿子、三儿子并不知情。为了保护作为利害关系人的二儿子、三儿子的权益，在房子登记变更之日起20年内，他们如果发现了，从发现之日起六个月内，都可以提起行政诉讼。20年后，即使他们获知此事，也不能再起诉。

　　因为根据新《行政诉讼法》，因不动产提起诉讼的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　老百姓可口头起诉

　　蔡小雪说，在行政诉讼案件中，行政机关往往处于强势地位。公民、法人和其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷后，行政机关不愿当被告，法院也不受理。有的县甚至规定，“立案必须县委书记批准，没有批准不能立案”。

　　为了防止“有案不立”的问题，新法确定了“登记立案制”和“口头立案制”。同时，他强调“登记立案”并不意味着交材料就一定能立案，但是要求法院必须“收材料”，并在7日内给予回复，出具书面凭证。

　　除此之外，新法考虑到中国部分地区老百姓知识水平不够，为便于老百姓诉讼，可以口头起诉。“由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”蔡小雪说。

　　减轻老百姓的“诉累”

　　在蔡小雪看来，行政诉讼案件错综复杂，被告是谁，去哪个法院起诉，一般人很难厘清，甚至遇到疑难问题，法院也需要研究分析，只能先受理，再做回复。

　　新法提出，“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”这可以避免老百姓来回奔波，减轻老百姓的“诉累”。

　　[热点关注]

　　关于审判独立

　　“人财物管辖权上移，去地方化”

　　中国行政诉讼有个特点：被告败诉率低。以前，被告败诉率曾为30%左右，现在，这个数字不到7%，逐年下降。蔡小雪认为，这是因为法院的人、财、物受制于各级政府，导致行政审判工作举步维艰。因此，要确保审判独立，他认为要逐渐消除行政机关的不当干预。

　　“干部晋升、院长任命、职工福利甚至孩子入托，都受制于地方政府。”蔡小雪说。

　　现在，明显干扰在减少，“如批条子，打招呼，但是隐形干扰还存在。”他说，“每年，法院做工作报告时，需要同级人大审查，进行投票表决。而人大代表中，不少人在行政机关工作。如果撤销的行政诉讼太多，投票率就可能太低，不过半数，院长就有可能被免。”

　　因此，他认为，“从根本上保护行政审判独立，就要实现人、财、物管辖权全部上移，去地方化，摆脱地方政府的干扰。”

　　解决实质问题

　　法院对具体行政行为有变更权

　　蔡小雪称，行政诉讼法有三个功能，监督、救济、解决行政争议。以往，我国比较注重行政诉讼的监督和救济功能，忽视了解决纠纷的作用，因此，新法为了强调“解纷”功能，在其阐述立法目的的第一条中，增加“解决行政争议”六个字。

　　此前，很多行政纠纷表面上解决了，实质上并没有解决。如某个行政诉讼案，法院判“撤销”违法行政行为，并责令行政机关重做具体行政行为。行政机关确实重做了，但实际上有可能原封不动按照此前的方式重做，并无实质改变。

　　为什么出现这种情况?这是因为法院不能调解具体行政行为，没有变更权。

　　但是，新法赋予了法院一定的调解权，甚至增加了“变更权”。“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”