涟源市高新技术开发区社会事务管理处的办公楼下，立着几块宣传栏，上面用粗黑的大字写着“微权力风险防控清单”。

　　所谓“微”，是说它规范的是村干部们的权力——共32条，涉及集体决策、便民服务等方面。看似简单的几百个字，背后的意义却不容小觑。有人说它是“村官权力的笼子”，是“农民的‘尚方宝剑’”，是“推进依法治村的重要一步”。湖南多个县区，也陆续提出了试点计划，就足见其价值。

　　作为湖南最早的探索者之一，涟源的经验，足以为后来者借鉴。

　　潇湘晨报记者 袁树勋 涟源报道

　　背景

　　对症下药的精细化制度

　　涟源隶属于武陵山扶贫开发片区，每年都能获得大量涉农资金。这些资金大多以“项目”形式下达，对单个村庄来说，项目需要去跑和争，这个过程，就给腐败提供了空间。

　　不久前，涟源市纪委查处了一个村支书。此人颇有能耐，给村里跑到了20来万的财政投资项目，其中12万元，被他收进自己腰包。“国家资金的60%被他吃了回扣。”让涟源市委书记谢学龙感慨的是，“这个回扣比例，还是村里开村民代表大会同意的。”

　　另一方面，涟源市区又在高速城镇化建设中。它是娄底市唯一的省级新型城镇化建设试点县市，拥有湘中地区唯一的高新技术开发区。大量的征地拆迁和工程建设，也滋生了一些贪腐问题。

　　农村两大腐败高发领域，征地拆迁、涉农资金，涟源市全占。这是涟源市纪委面临的复杂局面，也是他们试点“微权力清单”制度的重要背景。

　　理论上，村民可以通过选举把腐败、不作为的村集体班子拉下马。但选举三年才有一次，从制约权力的角度看，光有选举不够。

　　涟源各村相继成立了村务监督委员会，但它们大多处在培育期，而且委员会强调委员的主观能动性。如果认识不足，监督委员可能不明白该监督什么，如何去监督，如果责任心不够，村监会可能沦为“村支两委”的橡皮图章。

　　总而言之，现有的制度过于粗放，在新形势前显得捉襟见肘。有着丰富工作经验的娄底市委常委、市纪委书记徐勇，自然明白症结所在。他在涟源主导设计的“微权力清单”试点，走的正是对症下药的精细化路子。

　　涟源市纪委的工作人员，把村一级拥有的主要权力都梳理了一遍，包括印章管理、生育证办理、集体土地征收和补偿款发放等，共32条。每一条，都制定了一份流程图予以规范。

　　这“32条”，也囊括了村庄事务的方方面面。

　　试点

　　新程序实施后首个工程

　　经过半年的调研筹备，“32条”在2017年3月开始试点。首批试点名单11个村，分布在高新区和2个乡镇。

　　选择这11个试点村，涟源市纪委也有意进行了搭配。有富村、穷村和普通村。从村集体班子的表现看，有得力的、一般的、比较混乱的。

　　恰巧，高新区的一个试点村，准备翻修村办公楼。

　　“村里的工程，给谁搞？怎么搞？以前通常是几个村干部商量下就定了。工程搞到一半，承包商说要追加预算，村干部点头也就行了。10万的工程追加到20万，也不是没有。”涟源高新区社会事务管理处经管站站长易智辉说，“总之，随意性很大，程序不透明公开，容易出腐败问题。”

　　这个办公楼翻修工程，投资10来万。赶上“32条”试点，它的实施按新程序办。首先，由“村支两委”提出项目实施方案。之后，村民（代表）会议对方案进行讨论，形成书面决议。接下来，由村级招标小组组织招标，招标结果进行公示。

　　招标过程很有意思，中标者的报价，和另一竞标人的报价只差了5000块。

　　“换作以前，肯定有人会怀疑，报价这么凑巧是不是有猫腻？”易智辉说，“但这一次，整个过程都是集体讨论、公开透明的，也没人说闲话。”避免了村民对村干部的无端猜疑和误解。“从这个角度看，‘32条’也是对村干部的保护。”涟源市纪委常委、市监察局副局长张冬根说。

　　施行

　　小试牛刀就取得成绩

　　工程项目这样的村中“大事”，“32条”要管。老百姓找村干部盖个章，这样的小事，它也要管。

　　“老百姓生孩子办户口，得找村干部盖个章。村干部借机要点好处，也不是没有。要是两人关系不好，这个章可能半年一年都盖不到。”张冬根还见过为此闹到市纪委的。

　　“虽然只算个微腐败，但是老百姓身边的事，更招他们反感。”张冬根说，“纪委找到当事的村干部，他可能会辩解，不知道这个章能不能盖，盖之前谁来审核？”

　　对此，“32条”也给出了一套流程。

　　“这样一来，村干部知道怎么依规办事。他们再无故推诿，老百姓也可据此反驳和申诉。”张冬根说，“镇村干部违反‘32条’的规定，怎么追责？我们也出台了一个文件。”

　　“所以有人说，‘32条’是权力的笼子，也是村民的‘尚方宝剑’。”他补充。

　　32项权力，32个流程图，基本囊括了村庄事务的方方面面。它们被印刷成小册子，在试点村庄中逐户发放。小册子里的内容，也相继搬上了各村的宣传栏。

　　张冬根说，这是为了让干部群众尽快熟悉和接受“32条”。

　　财务开支，也是“32条”中的重要一条。试点期间，正好赶上涟源市村集体换届前财务清理审计。借此机会，三个试点乡镇（高新区）共清退问题资金42.96万元，一些“雁过拔毛”的村干部被拉下马，79人被取消换届提名资格。

　　小试牛刀即有此成绩。张冬根相信，等一切理顺，11个试点村庄的面貌会有更大改变。

　　反馈

　　各村实行新制度成本不一

　　试点两个多月后，一些意见也陆续反馈上来。

　　白马镇有几个村庄入选试点。这个镇，过去村集体财务管理比较混乱，那个村支书贪污12万国家项目资金的案子，就出自这个镇。

　　白马镇徐南村支部委员刘求新，对“32条”评价很高。除了预防腐败，他很看重“32条”的便民服务功能。“比如村民办理低保、申请危房改造金，村集体是重要参与方。但有些村干部，业务不熟，不知道怎么去办。如此一来，难免落个不管事的差评。”刘求新解释，“‘32’条把这些事项的程序、每个程序上的责任人，都写得很清楚，是很好的业务指导。因为流程清楚，村干部也不能再借口不知道怎么办，这对他们也是种鞭策。”

　　但他也发现，这项制度的运行成本有些高。

　　他以“大型工程（200万元以上）实施流程”为例：为保证民主公开透明，得先进行“四议两公开”，确定实施方案。这是起源于河南邓州的一项村庄民主制度，取得良好效果后被全国推广。

　　党员大会审议，是“四议”之一。它要求全村三分之二以上的党员到场，会议才有效。“党员也是普通村民，得养家糊口，平常大多在外地干活。要他们回来开会，发点交通伙食补助，也是必要的。”刘求新说，“补助标准是每人每天80元，这也是符合相关规定的。”

　　徐南村近80个党员，得来52个，这会才开得成。开一天会，要发4160元的补助。

　　村民（代表）大会决议，是“四议”中的另一“议”。刘求新算了下，徐南村开这样一个会，补助开销至少得4800元。

　　光“四议两公开”这个程序，就得花掉徐南村9000元。该村集体经济基本为零，依靠财政拨付经费勉强维持村组织运转。刘求新说，村里要拿出9000块钱，还真不是个容易事。

　　在中国农村，像徐南村这样的村庄占多数，如果“32条”今后大面积推广，很多村庄都会面临像徐南村同样的尴尬处境。

　　涟源高新区的4个试点村庄，则不存在开不起会的问题。易智辉说，这些村集体资产丰厚，运转经费也充足。

　　总结

　　“32条”的收益大过成本

　　这些试点过程中的问题，都在涟源市纪委的预计范围内。

　　张冬根说，之前甚至有人提出：“32条”把村干部限制得太狠了，他们会不会撂挑子不干了？

　　湖南大多数村庄的干部，每年的工资只有一万多元。其中一些人从争取到的国家项目资金中吃回扣、从工程项目中拿好处，以补贴家用，已经不是秘密。

　　然而，“32条”的一大目的，就是堵死这些漏洞。得不到好处，村干部们会不会消极怠工？这样的担忧，在浙江宁海曾出现过，有前往调研的学者了解到：“微权力清单”制度实施后，一批违规的村干部被处理。还有些村干部，丧失权力感和牟利空间后，选择了辞职。

　　从反腐败的角度看，这不一定是坏事。但上升到国家治理的层面，却不得不认真思量这样一些问题：如果村干部没干劲了，谁去争取项目，谁来协调项目实施？对落后村庄而言，跑不来项目它靠什么发展？对发达村庄而言，没有村干部协调，如何保证项目顺利落地实施？

　　对此，涟源市纪委也有考虑。

　　涟源市委常委、市纪委书记孙纬辉说，市里一直在谋划对涉农项目进行统筹分配，尽量达到“村里不去跑也能分到项目”的效果。这样一来，就解决了“不跑项目没发展，跑项目又怕违规”的怪圈。

　　“还有些前瞻性问题，目前还没有明确的答案。”孙纬辉说，“但‘32条’目前还在探索阶段，这也是寻找答案的过程。探索出的问题，本身也是一笔改革财富。”

　　“在个别问题上，我们最终可能发现难以尽全尽美。”孙纬辉认为，这得从改革的成本和收益这个综合的角度看。

　　他举例：“32条”是一项精细化的制度，本身会带来更为复杂的实施成本，比如之前说的欠发达村庄负担工作经费比较吃力。“但‘32条’能有效制约腐败，不仅有社会效益，也能挽回经济损失。从这个角度看，它的收益大过了成本。最核心的是保护了村干部。”

　　经验

　　富村的效果比穷村的好

　　和涟源市类似的情况，在浙江宁海也出现过。宁海是国内最早试点“微权力清单”的地方。

　　华中科技大学乡村治理研究中心主任贺雪峰，曾到宁海调研。他说，当地推行“微权力清单”后，总体效果不错。不过，比起普通村庄，经济发达村庄的效果更明显。

　　张冬根发现，上述结论，也符合涟源当前的情况。“高新区的4个村，之前村民为了征地拆迁补偿款分配等事情，经常上访。‘32条’推行后，村民的热情很高。试点两个月，上访量也有明显减少。”他说，“其它村子的干部群众，对‘32条’的积极性就要差一些。”

　　贺雪峰分析了其中原因：经济发达村庄如城郊村，征地拆迁频繁、相关工程项目也多，由此产生了大量经济利益。这些利益的权属又是不太明确的，需要更为复杂的制度来规范这些利益的分配，比如“微权力清单”。出于利益争夺，各方都会把“微权力清单”作为斗争武器，使得这样复杂的制度能够落地生根。

　　至于经济欠发达的村庄，利益少，争夺少，各方都缺乏援引“微权力清单”的动力。它即使挂在村委会墙上、放在农民家里，也相对难以被激活。