2018年5月4日，省民政厅区划地名处工作人员赴双峰县与人大代表见面，答复区划调整相关问题。（资料照片）通讯员 摄

　　湖南日报记者 陈勇

　　通讯员 贺勋 周继松

　　金秋10月，记者来到株洲攸县采访，汽车从平汝高速皇图岭出口驶出，三五分钟到了“全国特色小镇”皇图岭镇。宽阔的丹陵大道沿着清澈的沙河向前铺展，新建的自来水厂、医院学校、集贸市场、商住小区一个接一个跃入眼帘，镇区大街小巷车水马龙，一片繁忙兴旺景象。

　　镇长刘龙亮告诉记者，10年前，当时的皇图岭镇与高枧乡、市上坪乡合并，组成新的皇图岭镇，镇域面积、人口在原来基础上翻了一倍多，使得皇图岭镇有条件整合优势资源做大做强，现在的皇图岭镇绿色农业、特色农产品加工业扬名省内外，镇区辐射带动功能愈发强劲，日常流动人口在1万人以上。

　　改革开放以来，我省经历了3次比较大的乡镇区划调整改革；实践证明，调整减掉的是阻碍发展的瓶颈制约，换来的是生产要素优化组合，助推各地拓展出新的发展空间。

　　1 两轮改革，县辖区彻底退出历史舞台

　　上世纪80年代末，我省有125个县（市、区）、近400个县辖区、3400多个乡镇。以人口大县新化县为例，拥有14个区镇，辖78个乡镇，还有两个国营林场、两个国营渔场，3000人以下的乡占去10个。管理层级多、行政效率低、财政供养负担重，是当时各县区面临的通病，而且因为产业经济规模过小过于分散，中心镇不突出，难以形成竞争龙头。

　　1994年至1995年，省委、省政府成立以主要领导担任组长的全省区划调整改革领导小组，推进撤区并乡镇改革。今年70岁的新化县退休干部曹爱松当年亲身参与新化县的这场改革，近日，他面对记者回忆起当时的情景，依然难抑兴奋之情。

　　曹老说，为了搞好这项工作，省政府一位副省长联点新化，省民政厅主要负责人驻县蹲点，县委书记担任领导小组组长，从组织、民政、财政三部门抽调精干力量组成工作班子集中办公。

　　新化县的改革从1994年8月开始，主要采取撤掉县辖区、富镇带穷乡的做法，当年底改革任务基本完成，1995年1月新机构运行。这轮改革，全县撤掉了82个副科级单位，26个乡镇人口大部分达到4万人左右。

　　今年9月28日，“2018年湖南秋季乡村旅游节暨首届娄底新化农民丰收节”在新化县紫鹊界景区开幕，从这一天开始至接下来的国庆长假，数万名来自省内外的游客徜徉紫鹊界景区，乐赏梯田之美、共享丰收喜悦。拥有世界灌溉工程遗产、国家自然文化双遗产殊荣的紫鹊界梯田景区，如今成为了娄底市乃至湖南省文化旅游响当当的品牌，其凤凰涅槃般的发展变化过程，实与20多年前那场轰轰烈烈的区划调整改革密不可分。

　　撤区并乡镇以前，紫鹊界梯田分属于水车、锡溪两个乡镇。乡镇合并过程中，原来的水车镇、锡溪乡和大同乡合并成立新的水车镇。当地干部告诉记者，这些年紫鹊界境内修了60公里路，投资7000多万元，单靠一个镇肯定做不到，还要上级财政支持。如果没有合并，还是几个乡镇来申请，首先步调就不一致，你想修那条路，我不想修，肯定这路就修不好。争取项目资金，因为路分布在不同的乡镇，不能成为一个项目，资金也不好争取。所以如果是不同的乡镇，就修路这件事都搞不成。

　　不仅紫鹊界因为区划改革而声名鹊起，白溪镇的食品加工业，油溪乡陶瓷旅游产品，曹家镇的特种种植养殖业，等等，都得到长足发展。曹家镇原纪委副书记、监察室主任袁术金总结这场改革时补充说，中心集镇得到发展，曹家镇中心卫生院、中心集镇，邮局信用社等七所八站功能更齐全了，镇里中学生不用到县城读书，就在镇中学上学。

　　记者在并入曹家镇的原胜利乡粮库办公楼看到一块“胜利群众工作办公室”的牌子，步入老旧房间，见到了正在值班的工作人员吴新宁、吴瑰，他俩介绍，撤区并乡以后，全县撤并乡镇政区所在地并没有人去楼空冷落下来，县里在此设有群众工作站，负责向老百姓讲清政策，驻村摸排矛盾，“胜利群众工作办公室”一共有7名工作人员，每天晚上两个人值班，方便老百姓办事。

　　像新化县一样，全省其他县（市、区）同一时间均全力以赴抓好撤区并乡镇工作。2005年，虽然没有全省统一部署，但我省部分市州根据经济社会发展实际，主动开展了新一轮乡镇合并工作。经过两轮乡镇区划调整，全省3400多个乡缩减到990个，县级以下行政区划单位缩减到2100多个，县辖区彻底退出历史舞台。

　　2 第三轮改革，努力实现要素均衡匹配

　　在全国，湖南省土地面积排第十，人口数量排第七，经过两轮乡镇区划调整，我省乡镇数量依然排全国第二，建制村数量排第五，表明乡镇和建制村数量过多、规模偏小的问题未能得到彻底解决，乡镇和建制村数量与土地面积、人口数量未能均衡匹配。这势必影响全省经济社会持续健康发展，所以，2015年、2016年，我省集中开展了第三轮乡镇区划调整改革。

　　2015年9月22日，省委、省政府召开全省乡镇区划调整改革工作动员会，下发了《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》，全面启动改革。成立由省委副书记任组长的省乡镇区划调整改革领导小组，在省委全面深化改革领导小组的领导下，具体负责乡镇区划调整改革的组织实施。市州、县市区也相应成立了领导机构。

　　省纪委下发《关于在我省乡镇区划调整改革工作中严明有关纪律要求的通知》，明确 “三严两停”工作纪律：在改革期间，各市州和县市区严禁突击提拔干部和违规进人进编，严防借机浪费、侵吞、损坏国家、集体和公民财产的行为，严厉打击制造挑唆煽动群众聚众上访闹事、扰乱正常社会秩序的人和事；暂停乡镇的人员招聘工作，暂停森林砍伐、企业破产和国有集体资产拍卖审批等工作。

　　全省因地制宜，合理确定改革目标。省民政厅根据地形地貌，将全省县市区划分为平原湖区、丘陵区、半山半丘区和山区四类，相应确定乡镇和建制村的规模，使全省乡镇平均预期规模达到人口3.8万人、面积160平方公里左右。

　　改革聚焦干部关心的岗位去留问题，制定出台机构编制管理配套政策；聚焦群众关心的公共服务问题，制定出台公共服务投入和基础设施建设等配套政策；聚焦社会关心的根本利益问题，制定出台 “四个不变”政策，即包括农村基本经营制度在内的党的各项方针政策不变；依法形成的经济关系不变；现有国家、集体、个人财产性质不变；现有乡镇干部、职工身份、职级、工资待遇不变，给予涉改地方干部群众“定心丸”。

　　全省对改革进展情况实行周通报、月调度，关键时间节点进行专题督察督办，先后召开4次乡镇区划调整改革领导小组会议、1次推进会、2次督查工作会；举办3期培训班，各市州、县市区600多人参训。通过层层传导压力，压紧压实责任，确保了全省乡镇区划调整改革任务顺利完成。

　　这一轮改革分两个阶段进行，先进行合并乡镇，再合并建制村。至2016年1月20日，合乡改革任务顺利完成。2016年2月17日，省乡镇区划调整改革领导小组下发《关于切实做好建制村合并工作的通知》，全面启动并村改革，至当年6月30日，并村工作基本结束。

　　通过这轮改革，全省乡镇数从2063个合并为1536个，减少527个，减幅25.5%；建制村数从41595个合并为24153个，减少17442个，减幅42%。大幅度调整改革后的乡镇数量从全国第二位降到第六位，建制村数从全国第五位降至第九位，实现了乡镇和建制村数量与土地面积、人口数量相均衡匹配。

　　3 断头路拉通了，坏了的电排换新了，老百姓的日子更美了

　　合乡并村区划调整改革减少了乡镇和村的数量，减掉了多余负重，换来了轻装上阵；减掉了瓶颈制约，拓展了发展空间；拆掉了制度藩篱，提高了治理能力。 省民政厅党组书记、厅长唐白玉说，行政区划改革提高了行政效率，有利于经济发展。比如，以前一个村财政补贴8万块钱，这几乎是杯水车薪，这次合并之后每个村的财政拨款增加到20万，这就不仅可以解决村里干部的待遇问题，还可以为老百姓多办些事情。

　　攸县在这轮改革中19个乡镇减少为13个，并掉了一大批人口数量少的行政村。像皇图岭镇原有54个村，改革后并成26个村，减少村干部总数80余名；原来3个乡镇行政人员300多人，现在只有80多人，从而大量减少行政机构，大幅度减少行政支出。

　　更为关键的是能够集中力量办大事。该镇市上坪村党支部书记刘建珍说，合乡并村有利于基础设施统一规划，水利建设速度加快。他介绍，1975年发大水，村里的电排损坏废弃，一直想修复而没有钱。去年上级投入近1000万元建起大型电排，彻底解决了水利问题，7个组的水田从此旱涝保收，今年村里6位种田大户流转了90%以上的闲置土地，进行连片开发，搞绿色农业。高枧界头到市上坪鹏江的道路属于主干道，以前由于分属两个乡，一直拉不通，去年镇里牵头把这条路修通了；2公里长、6米宽的通往醴陵市的跨县交通要道，今年也修好了。

　　原高枧乡政府所在地青山环绕，绿树掩映，人称“高级氧吧”。记者来到这里，不见了车进车出的繁忙，却见神清气爽的老者怡然自得。合乡并村以后，皇图岭镇先后投入1000多万元，将老政府大楼改造成公寓式敬老院，有158张床位，餐厅、健身场所、绿化广场等配套设施一应俱全，附近还有卫生院，已经吸引80多名老者入住养老。镇长刘龙亮说：“要将这里办成全县最好的敬老院，服务老龄社会建设。”

　　省民政厅区划地名处处长姚李维表示，合乡并村改革始终关注服务群众“最后一公里”问题。一是加强了撤并乡镇集镇建设和管理，推进撤并乡镇街道的城镇公共服务建设，避免出现脏乱差黑；二是加强对被合并乡镇原址的集镇建设和管理；三是做好农村资产、债权债务的处置，盘活存量资产，抓好美丽乡村建设；四是逐步推进农村新合并乡镇与被撤并乡镇政府驻地之间、新合并建制村与被撤并建制村之间的“断头路”建设，不断完善乡村公路、公交服务网络建设；五是落实好财政奖补政策，研究制定了财政资金项目以区域面积、人口、经济社会发展和交通条件等为变量的分配制度；六是加强便民服务设施建设和管理，做好医院、乡镇妇幼保健计划生育服务站、村卫生室的规划布局和建设工作，方便群众就医就诊。

　　记者在攸县皇图岭镇欣喜地看到，原市上坪乡政府办公楼一部分改建成了村部，一部分创办成可容纳500人的幼儿园。白天，幼儿园的孩子在老师带领下嬉戏游玩，好不热闹；入夜，社区男男女女来到健身广场，跳舞打球，劲头十足，乡下人过起了城里人的生活。