前期报道：湖南省大气污染防治法执法检查的台前幕后（现场篇）

　　湖南省大气污染防治法执法检查的台前幕后（现场篇）

　　湖南省大气污染防治法执法检查的台前幕后（成效篇）

　　湖南省大气污染防治法执法检查的台前幕后（问题篇）

　　红网通讯员 梁斌勋 报道

     编前按：2014年以来，湖南省人大常委会在2013年听取和审议省政府实施《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称大气污染防治法）情况专项工作报告的基础上，设立并公开举报电话，采取明查与暗访相结合的方式，在全省上下联动组织开展了大气污染防治法执法检查。

　　省人大环境与资源保护委员会监督处的梁斌勋作为大气污染防治法执法检查办公室现场组和综合组工作人员，参与了重点抽查第三组相关检查，并写下数万字的《台前与幕后——大气污染防治法执法检查系列手记》，记录了当时所见所闻、所思所行，呼吁重视大气污染问题，向污染宣战，全力推进依法治污，使湖南的天更蓝、水更清、山更绿！
　　
　　手记五十八：宣传普及治污常识 切实提高思想认识
　　
　　大气污染防治既是重大的民生问题，也是实现可持续发展的重要抓手。要促进《中华人民共和国大气污染防治法》在我省得到全面实施，从这次执法检查的情况来看，首先要从提高思想认识上大功夫。
　　
　　应宣传普及常识。建议各地政府及有关部门加大工作力度，加强大气污染防治相关法律法规的学习宣传教育，普及污染防治常识，推动环境信息公开，倡导节约、低碳、绿色的生活习惯和消费方式，推动环境信息和污染源公开，做到家喻户晓。
　　
　　应统一思想认识。建议各地从事关群众身体健康、事关经济社会可持续发展的高度，充分认识加强大气污染防治的重要意义，切实提高环保认识。
　　
　　应充分发动群众。人人离不开空气，既是空气的受益者，又是空气污染的制造者，防治污染，人人有责。建议各地继续巩固群众路线教育实践活动成果，相信群众，依靠群众，充分发动群众，使群众踊跃参与大气污染防治。
　　
　　手记五十九：履行环保责任 狠抓工作落实
　　
　　《中华人民共和国大气污染防治法》第六条规定地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责。政府是大气环境质量的第一责任人。
　　
　　首先，政府应履行好防治责任。建议各地人民政府加强组织领导，把大气污染防治作为一项重要任务，纳入政府议事日程，明确总体目标，建立健全相关制度，转变经济增长方式，使经济社会发展与环境保护相协调，依法履行好对本辖区的大气环境质量负责的职责。
　　
　　其次，部门应认真履行职责。建议各地按照大气污染防治法等法律法规、国务院《大气污染防治行动计划》、省人民政府的实施细则、本地实施计划等文件的要求，分解工作任务和防治责任，一项一项地抓好落实，形成监管合力。特别是对辖区内大气污染问题比较突出的区域及污染源，要逐一进行调查核实，尽快整改到位。
　　
　　第三，应常抓不懈务求实效。治理好大气污染是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就，毕其功于一役，需要付出长期艰苦不懈的努力。因而应切实改进工作方法，精心谋划，真抓实干，才能取得实效。
　　
　　手记六十：推进重点领域防治 降低污染排放总量
　　
　　从这次执法检查的情况来看，大气污染防治必须从推进重点领域防治上下夫，才能有效降低大气主要污染物排放总量。
　　
　　首先，应积极落实减排措施，遏制工业污染总量。建议各地加快结构减排，从源头上严控火电、钢铁、水泥、石化、化工、有色金属冶炼等高能耗大气污染排放高行业新增产能；加快工程减排，环保等部门要列出清单，督促高能耗高污染企业按规定时间和要求，完成脱硫脱硝除尘等环保设施建设任务，并加强运行监管，有效削减工业污染排放总量。
　　
　　其次，应发展绿色公共交通，加快车船污染防治。建议各地积极实施绿色低碳公交优先战略，增设公共汽车专用车道，鼓励市民绿色出行；长株潭城市群是“两型社会”改革试验区，应借鉴北京、杭州等地的做法，实行机动车增长总量控制、公开摇号上牌、单双号限行等制度，减少城区行驶车辆流量。实行阶梯式停车收费标准，通过市场机制增加个人开车出行成本，降低中心城区行驶车辆密度，缓解车辆拥堵状况；发改、财政、公安、交通运输、环保、质检等部门应尽快出台全省机动车船排气社会化环保监测收费标准、高排放车船限行和淘汰退出等方案，促进机动车船使用低硫油，加装排放处理装置，严控高污染机动车船在我省上牌和行驶；商务、质检等部门应加快推进油气回收系统建设，促进在湘石化企业加快油品质量升级技术改造，确保各地能如期按新标供应油品。
　　
　　第三，应加强建筑扬尘防治，有效减少恶臭污染。建议各地住建等部门应对城市实行精细化管理，重点加强渣土运输、建筑施工等管理，减少尘污染产生。推广先进处理技术，治理垃圾污水处理等行业的恶臭污染。农业等部门编制农村污染防治规划，推进农业清洁生产和农机规模化作业，加强养殖等行业面源污染防治，严控渔船排放污染，提高农村地区空气质量。

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　　手记六十一：加快淘汰调整升级 优化能源使用结构
　　
　　从这次执法检查的情况来看，落后产能淘汰难、进度慢是大气污染防治的一大瓶颈。
　　
　　首先，应坚决淘汰落后产能，整治农村大气污染。建议各地发改、经信、环保、质检等部门按照要求，综合运用经济、法律和行政手段，坚决推进高能耗高污染行业落后产能的关停和淘汰；环保、农业等部门高度重视农村大气污染防治，加强牲畜养殖等农业污染防治，推广农业资源循环利用，有效减少企业排污、农林废弃物焚烧、养殖等产生的大气污染。
　　
　　其次，应严格项目准入门槛，推进产业结构调整。建议各地发改、经信、环保等部门切合实际，科学规划产业发展方向，优化产业布局，加速产业集聚，延伸产业链；突出工业园区的产业结构调整，严格入园项目门槛，有序推进城区重污染企业的搬迁改造；改造提升传统产业，发展战略性新兴产业，促进产业结构优化升级。
　　
　　第三，应有效利用废气资源，研发推广清洁能源。建议各地发改、经信、科技、财政等部门支持循环经济发展，促进企业回收利用余气、余热发电，减少废气排放总量，实现低能耗和低碳化发展；鼓励科研院所、企业对农林废弃物的再利用研究和开发，支持环洞庭湖资源综合利用年产100万吨生物质成型燃料等项目建设；优化能源使用结构，全面整治燃煤锅炉、工业窑炉，推进清洁生产，鼓励应用天然气、页岩气、太阳能、生物质能源等新能源，大力推进煤改气、煤改电工程。娄底、邵阳、张家界等市加快城区天然气输送管网配套和入户工程建设，提高清洁能源使用率，有效减少燃煤使用总量。
　　
　　手记六十二：加强监管能力建设 坚决查处违法行为
　　
　　从这次执法检查的情况来看，大气污染防治监管能力建设滞后是大气污染防治的一大短板，制约了法律的实施。
　　
　　首先，应不断加强能力建设，完善监测防控体系。建议省人民政府及有关部门制订出台相关政策，支持各地加快大气监测设施建设；环保、气象等部门加强大气环境气象观测和预警能力建设，科学合理布局监测站点，增加站点数量和监测设备，完善监测数据发布制度，加强专业人才培养和基层队伍建设，切实提高执法水平。
　　
　　其次，应拓宽治污融资渠道，加快科研攻关步伐。建议发改、科技、财政、环保、气象等部门制定相关政策，拓宽融资渠道，支持民间资本和社会资金投入大气污染防治；增加科研投入，整合科研力量，加快解析大气污染源、加强容量和多污染物研究，掌握污染排放和变化规律，推广实用技术，解决重污染天气准确预测难、应急响应慢、防治水平低等问题。
　　
　　第三，应理顺监管体制，加大执法力度。建议各职能部门理顺监管体制，加强在线监控、日常监管和专项执法，依法查处各类大气污染违法行为。
　　
　　手记六十三：营造大气联防联控氛围 严格监管和责任追究
　　
　　从这次省人大常委会执法检查了解到的情况来看，有关职能部门没有形成工作合力，“九龙治气”、“互相推诿”是大气污染防治不力一个重要原因。
　　
　　首先，应实行联防联控。建议督促各级各有关部门参照长株潭三市的做法，建立联席会议制度，对大气污染防治工作实行区域联防联控。加快大气监测设施和预警能力建设，加强在线监控、日常监管和联合执法，不断加大执法力度，提高执法水平，抓好治污主体责任的落实。
　　
　　其次，应加强分级监管。建议各地按照谁污染谁治理的原则，落实好治污的主体责任。健全大气污染层级监管制度，一级负责一级，严格按签订的目标责任状考核，防止上级包揽、同级推诿、无人负责等现象发生，切实解决守法成本高、违法成本低的问题。
　　
　　第三，应严格责任追究。建议各地健全问责机制，依法查处各类大气污染违法违纪行为，特别是严处政府及其部门有关人员在大气污染防治中不作为、甚至乱作为的行为。

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　　手记六十四：加大跟踪检查力度 听取整改情况报告
　　
　　从这次省人大常委会执法检查了解到的情况来看，一些地方对污染防治监督不力，也是造成大气污染积重难返一个重要原因。
　　
　　首先，应开展跟踪检查。去年，省人大常委会听取了省人民政府实施大气污染防治法情况的专项工作报告，今年又开展了执法检查，建议省人大常委会及各市州人大常委会明年开展跟踪检查。在明年下半年召开的常委会会议上，重点听取省发改、经信、环保、住建、交通运输等部门的整改落实情况报告，了解各级各部门落实省人大常委会大气污染防治法执法检查报告及审议意见的情况。
　　
　　其次，应抓好整改落实。建议各地对本辖区内的污染问题比较突出的区域及污染源，举一反三，逐一调查核实，明确责任单位和负责人，采取有效措施，尽快整改到位，并及时向省人大常委会办公厅执法检查办公室反馈整改结果。
　　
　　第三，应加大监督力度。建议省、市人大有关专门委员会继续开展明查暗访活动，加大跟踪监督力度。支持新闻媒体加强舆论监督，公开曝光仍然拒不整改或整改不力的地方和企业。支持人民群众加强社会监督，举报大气污染等环境违法违纪行为。建议各级人民政府对环境污染问题整改不力的，一经查实就立即问责，严肃追究有关人员的责任。通过全省上下联动、敢于较真、连抓三年、一抓到底，进一步夯实工作基础，促进大气污染防治相关法律法规得到全面贯彻实施。
　　
　　手记六十五：修改法律配套法规 严格法律和工作监督
　　
　　从这次省人大常委会执法检查了解到的情况来看，大气污染防治职责不分、法律责任宽泛、执法手段软弱，执行起来操作性差，是造成大气污染执法难的一个根本原因。
　　
　　首先，应提出法律修改建议。应认真整理各地对大气污染防治法的修改意见，及时上报全国人大常委会有关专门委员会，便于今年12月份审议时能尽量采纳更多修订建议。
　　
　　其次，应加快地方环境立法。按照省人大常委会今年立法计划的要求，大气污染防治条例草案须在今年内提交常委会会议审议，目前己经滞后，建议督促省人民政府在明年三月份前提交审议；鉴于《中华人民共和国环境保护法》己于2014年4月修订出台，建议常委会将修订《湖南省环境保护条例》列入立法计划，督促省人民政府在2016年内提交审议；
　　
　　第三，应配套相关规章制度。建议增加船舶污染防治内容，尽快修订出台《湖南省机动车船排放污染防治办法》。借鉴河北等地的典型做法和成功经验，尽快制定我省城市空气重污染应急管理办法。通过完善相关制度，健全污染防治机制，为全省大气污染防治提供有力保障。

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　　手记六十六：关于《中华人民共和国环境保护法（修订草案2014年4月14日稿）》的修改建议
　　
　　1995年以来，有关《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）的修改呼声一直很高。我委精心准备，对《环保法》）的修改多次开展调研，2006年常委会在全省上下联动开展了《环保法》执法检查,2007年开展了跟踪检查。从2008年起，我委委托委员、第十一届全国人大代表吴建平多次在全国人大会议期间领衔提出修改《环保法》的议案，所提议案和建议受到重视。在各方面的努力下，《环保法》的修改列入了第十一届全国人大常委会五年立法规划。我委吴建平委员受全国人大环资委、环保部的邀请，多次参与了立法调研。
　　
　　2011年4月中旬，全国人大环资委蒲海清副主任委员亲自带队前来我省征求对《环保法》的修改意见，我们在征求意见座谈会上所提的关于《环保法》第4条、13条、15条、23条、28条、31条等条款的修改建议，得到《环保法修正案（2011年7月草案稿）》的采纳。2011年9月24日，我委在江苏徐州召开的《环保法修正案（2011年7月草案稿）》研讨班上，提出的关于将《环保法》修正案改为修订案、明确建立生态补偿制度等意见，得到了《环保法（修订草案2014年4月14日稿）》（以下简称《环保法（修订草案》）的采纳。
　　
　　这次的修订草案稿共七十一条，比《环保法》增加二十四条，增加近一半条款，增加《信息公开和公众参与》一章，改变了原《环保法修正案》比较软和弱问题，令人鼓舞和振奋。今天借这个机会，再补充汇报三点修改建议，供谢勇副主任在本月底参加全国人大常委会分组审议《环保法（修订草案）》时参考：
　　
　　一、建议明确授权国务院尽快制订配套法规，出台生态补偿、排污许可证、重点污染物总量控制、环境监测的配套实施条例
　　
　　《环保法（修订草案）》第三十一条虽然明确建立、健全生态保护补偿制度，但是写得过于原则，缺乏可操作性。建议在这次《环保法》修订中，明确授权国务院尽快制订出台相关配套行政法规，并确定出台的时间表。据全国人大环资委介绍，国务院虽然将《生态补偿条例》起草工作列入了2010年立法计划，但是因各部委意见不一致，分歧较大，导致4年过去，迟迟未提交国务院常务会议审议。建议明确授权国务院加快配套法规起草步伐，并在条例中明确：对于森林生态补偿，应逐步提高国家的补助标准；对于草原生态补偿，应按照核减超载牲畜数量、核定禁牧休牧面积的办法进行补偿；对于流域生态补偿，中央财政应加大对上游地区等重点生态功能区的均衡性转移支付力度，同时鼓励同一流域上下游生态保护与生态受益地区之间建立生态补偿机制；对于矿产资源开发生态补偿，应建立资源企业可持续发展准备金制度，矿产资源所在地政府对企业提取的准备金按一定比例统筹使用。
　　
　　《环保法（修订草案）》第十七条、四十四条、四十五条、五十二条分别明确建立环境监测、重点污染物总量控制、排污许可证、环境污染责任保险制度，但是写得过于原则，操作性不强。建议明确要求尽快制定出台环境监测、排污许可证、重点污染物总量控制等配套实施条例。特别是要将排污许可证作为现有企业环境管理的核心制度加以规范和完善，加快推进排污交易、环境污染责任保险、绿色信贷、绿色金融、绿色财政税收、生态补偿、绿色产业政策等配套环境管理制度的出台，充分发挥经济政策在环境保护领域的作用，为环保工作创造良好的法律环境。将限期改正、限期补办手续、限期缴纳等前置程序去掉，精简执法程序，降低执法成本，提高执法效率，增加法律的严肃性。
　　
　　二、建议进一步完善环境管理法律制度，开征生态税或环境税
　　
　　《环保法（修订草案）》第二十五条赋予环保执法部门查封、扣押等行政强制执行权力，是《环保法（修订草案）》的重要亮点之一。建议进一步完善环境管理法律制度，赋予环境保护行政主管部门更多的行政管理权。
　　
　　建议逐步开征生态税或环境税。特别是对稀缺性资源、不可再生资源或开发利用某种资源可能对环境带来严重影响的，应课以重税，用于资源所在地的生态恢复和利益补偿。对为生态保护作出贡献的地区，如自然保护区的农民，通过税收调节，转移支付，给予补偿。
　　
　　（三）建议进一步加大对环境违法行为的处罚力度，用重典治污来解决环境问题
　　
　　《环保法（修订草案）》法律责任第六十条赋予按照原处罚数额按日连续处罚、第七十条追究刑事责任等，相关法律责任比过去有力，更具操作性，有利于改变目前执法手段太弱的现状，能有效切实提高环保执法能力。
　　
　　但《环保法（修订草案）》对《环保法》原第五章法律责任的修改力度不够，一是对本法前面已有禁止性的、义务性的规定，没有明确法律责任。建设城市污水集中处理设施、生活垃圾无害化处理、发展集中供热、农业面源污染防治、违反环保产业政策、转嫁污染、使用高污染燃料、使用淘汰产品、使用过度包装等，都缺乏相应的法律责任来制裁；二是对于有的违法行为虽然设定了处罚，但缺乏量罚标准。如违反噪声污染防治法的行政处罚至今没有罚款标准；三是一些已设定的法律责任没有具体处罚幅度，具体执法时不好操作，而依据目前相关的单行环境保护法律法规的规定，处罚明显过轻，导致“违法成本低，守法成本高”，因此有必要加大环境违法者的责任，要使环境违法者的成本高于治理成本。建议进一步强化排污者的经济、行政和法律责任，对于长期超标排污又不积极治理的单位及其负责人，实行更加严厉的法律责任追究制度。